[42]参见吕忠梅：《论环境使用权交易制度》，载《政法论坛》2000年第4期，第129页。

[vi]特别是在刘广明诉张家港市政府行政复议案中，最高人民法院开始运用保护规范理论判断第三人的公权利是否存在，试图在行政诉讼中完善对第三人的保护。此处的个人不是作为独立的主体，而是公众的组成部分。

[xxxiv]在作出分配决定特别是作出具有第三人效果的行政行为的过程中，行政机关应保证所有参与方尽可能平等地行使其权利。在维护社会安全和保障公正社会秩序的任务设定下，分配行政成为现代行政的基本结构。在判断时，法院应关注受影响的利益、行政活动与第三人遭受损害之间的因果性以及行政机关对第三人利益损害的可预见性。在行政程序中，行政机关进行的利害调整除涉及公益外也涉及私益，通常要求私人参与到利益调整的行政过程中，以实现对其自身利益的保护。（二）非真正的三方行政法律关系中第三人的法律地位 非真正的三方行政法律关系与真正的三方行政法律关系是根据私人间的利害关系类型所作的区分。

[xx]为了确保自由与财产不受侵害，私人可以通过行政诉讼制度撤销违法行为实现权利救济，但整个权利救济制度主要围绕着相对人进行设计，只有权利受到侵害的相对人才能提起撤销诉讼。在建筑相邻冲突与竞争者诉讼的情形中，第三人遭受的不利影响实际上是在行政机关的容许下，通过特定的相邻空间关系与市场竞争机制而产生的。[lxviii] Vgl.Günter Gaentzsch, Ausbau des Individualschutzes gegen Umweltbelastungen als Aufgabe des bürgerlichen und des öffentlichen Rechts, NVwZ 1986, S.601 (603). [lxix] Vgl.Josef Isensee, Das Grundrecht als Abwehrrecht und als staatliche Schutzpflicht, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd.IX, C.F.Müller, 4.Aufl., 2011, § 191 Rn.81. [lxx] 陈国栋：《公法权利视角下的城市空间利益争端及其解决》，《行政法学研究》2018年第2期，第77页。

所谓法也不限于法律和行政法规，行政规范性文件和行政合同也有可能被纳入在内。在国家与私人之间垂直关系建构之前存在的私人间关系就是原初水平关系或第一次水平关系。[xi]个人无论是在经济上还是在政治上都依附于集体，私人作为独立的利益主体来要求和行使权利的可能性和必要性[xii]也由此被排除。[xxv]第三人的利益在法的实现中自动得到保护，并由立法者的委托与事后的国家责任担保。

行政机关直接对私人授益或课予负担，行政机关与私人形成垂直的二元关系。也可参见李大勇：《行政强制中的第三人权益保障》，《行政法学研究》2018年第2期，第59-69页。

在侵害意图方面，行政机关通常缺少侵害的目的，第三人遭受的不利并非是直接针对其自身的行政活动的法律效果。建筑许可意味着建筑者可以在许可确定的范围内利用土地，而相邻人也必须容忍建筑物的建造以及土地的合法利用。水平关系主要解决的是权利分配问题，而垂直关系则为私人请求权行使的维度。这些利益即使不是以权利作为它们的概念架构，也应受到保护和救济。

2.私益保护的自行决定 在公法中，私人利益存在着客观法与主观权利这两种最为基础的保护形态。[lv] 2.利害关系一致情形中第三人的法律地位 利害关系一致的典型情形是，第三人并非实质相对人，只是因为与相对人存在某种私法关系如合同关系或婚姻关系而受到行政行为的不利影响。在判断第三人是否具有公权利时，我们需要结合水平关系和垂直关系，此即水平关系与垂直关系的复合。科技发展催生的大规模设施使得危险具有扩散与弥漫效果，国家有必要采取预防性和全面性的措施以防范风险。

[xxxi] 参见王贵松：《作为利害调整法的行政法》，《中国法学》2019年第2期，第98页。私人间冲突关系的基础性意味着，行政机关与其说是真正的侵扰源，不如说是形式上的侵害主体。

[liii]例如，行政机关禁止书店或者出版社销售或出版某作品，该禁止命令表面上针对书店，但实际上也将作者当作行政行为的调整对象，作者也就成为该行政行为的相对人而非第三人，他自然具有撤销请求权。[lxvi]根据《中华人民共和国宪法》第51条之规定，公民在行使自由和权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。

另一方面，虽然第三人法律地位的改善取决于相对人依自主意愿向行政机关主张与行使权利，但是，我们通常可预期相对人会行使权利并提起诉讼，改善自身的不利处境。2.私人与行政机关之间的垂直关系 在原初水平关系的基础上，行政法对于冲突进行公共化建构一方面将主要的水平关系转化为垂直关系，把私人之间的冲突转化为行政机关（国家）与私人间的冲突，另一方面也会将剩余的特殊水平关系进行整合，交由行政机关调整。通常而言，法规范的抽象化限度取决于两个要素，一是立法者的抽象能力，二是具体事件的可抽象性。第三人公权利形成的现实背景是现代的分配行政。既有不能被化约为公益的私益，也有无法被还原为私益的公益。也就是说，颁布建筑许可不仅关涉建筑者与行政机关之间的关系，向建筑者颁布的许可也有可能对第三人造成不利后果。

以命令或禁止为代表的行政行为介入私人的自由领域，直接在国家与私人之间形成干预—防御的二元法律关系。由于国家垄断对私人利益的保护有可能会危及自由与权利，所以只有在确立个人自主原则的法秩序中，才有私益保护的个体自决。

虽然行政法也注意到了第三人，但是行政行为只是分别关注行政机关—相对人以及行政机关—第三人之间的关系，并未真正把握私人冲突的实质。传统公权利理论将私人公权利视作法律的特别授权（Verleihung），所以公权利的概念和范畴较为限缩，其与不构成权利的利益有所区别。

非真正的三方行政法律关系以私人间一致的利害关系为基础，是指在与行政机关的关系方面，相对人与第三人存在相同的利益指向，二者共同承受负担或者享有受益。本文尝试探究第三人公权利的形成逻辑及关系结构，以期为行政法上的第三人保护提供以公权利为基础的稳定的建构机制。

此时，相对人与第三人利害一致。一方面，相对人对第三人的违约行为既非行政机关所强迫，也不属于行政机关的职权范围。在此，我们不能孤立观察行政机关与相对人或第三人的法律关系，必须要将私人间的利益冲突纳入其中。例如，德国传统行政法立基于国家社会二元论，以危险防御为核心，行政机关通过命令或禁止直接设定私人的权利义务，在私人与国家之间形成法律关系。

与相对人处于利害对立或互换关系的第三人原则上具有公权利。由于立法者的认知和抽象能力的局限，国家对于冲突的公共化建构也总是存在能力边界：因为法规范无法全面复刻现实，在对私人利益进行公共化建构的过程中，公众这一概念不能吸收或者扬弃所有的个人，公益也无法将所有的个人利益都考虑或包含在内。

对于第三人的合法权益能否受到行政行为的侵害，以及第三人可否提起行政诉讼等问题，其时的学说多从行政活动的公共性和行政效率的角度予以否认。这意味着部分私人的利益极有可能被忽视。

[xxx]公共利益必须要保护私人利益，私人利益也要与公益相符合。[xxxiv] 参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第160页。

[xlvii] Vgl.Wilhelm Henke, Wandel der Dogmatik des öffentlichen Rechts, JZ 1992, S.541 ff. [xlviii] [美]理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第69页。[xi] 姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第29页。第三人遭受侵害凸显了第三人利益保护的困境，随着社会联系日益密切，特别是个人从国家的政治垄断中分立出来，原本整合的利益逐渐裂解，社会利益形态发生了变化。[x] 政府、个人、组织都是一家人，政府是家长，所有企业、事业单位、社会组织、团体、公民个人都是家庭的成员，家长可以随时向家庭成员发号施令，家庭成员必须服从家长。

[xxiv]即便是与相对人具有紧密关系的第三人，也处于行政机关的一般保护之下。利益的多样化交错与互相依赖导致侵害扩张，行政活动虽然仅指向相对人，但是也有可能使相对人以外的第三人遭受侵害。

依据行政便宜原则，公益和对第三人的维护甚至可由行政机关自行裁量。例如，行政机关通过行政程序协调私人间的利益冲突，确定第三人权利及其行使的边界，从而合理限缩第三人的异议领域。

实体利益状态在程序法与诉讼法中必须得到贯彻和体现。随着私益保护的自我决定化以及公权利概念的松动，以往被视作反射性利益的第三人的法律地位，也落入了权利的范畴，这就为第三人公权利准备了概念容器。